di ANTONELLA SOCCIO
La Confartigianato del presidente Vincenzo Simeone e del direttore Nicola Di Franza ha offerto questa mattina a imprenditori, tecnici, progettisti, dirigenti della pubblica amministrazione e amministratori un convegno/lezione sul nuovo Codice degli Appalti e sul suo correttivo dell’avvocato Arturo Cancrini, tra i massimi esperti in materia di contrattualistica pubblica, con una attività professionale, giudiziaria e di consulenza per le primarie imprese di costruzioni nazionali ed estere e per le maggiori stazioni appaltanti, professore di Legislazione delle Opere Pubbliche presso il Dipartimento di Ingegneria Civile – DICII dell’Università di Roma “Tor Vergata” e direttore della collana Diritto Amministrativo della Aracne Editrice, redattore della rivista Archivio Giuridico delle OP.PP. e redattore della Rivista trimestrale degli Appalti sin dalla sua costituzione.
Le aziende
L’organizzazione di categoria insieme ai soci big del new deal – Pino Di Carlo che ha ospitato l’iniziativa nella sua lussuosa location di Vigna Nocelli, Marco Insalata, Gianni Trisciuoglio, Gianni Mongelli e molti altri – ha dispiegato le sue forze migliori, aggregando imprese ed energie imprenditoriali vive.
Il presidente Simeone, così come nel suo stile, ha espresso con chiarezza il suo pensiero, dopo i saluti del sindaco di Foggia Franco Landella e del vicepresidente della Provincia Rosario Cusmai. “Dobbiamo sollecitare la politica affinché apra i cassetti, liberi risorse finanziarie e fondi europei bloccati da anni – ha sottolineato -. Bisogna utilizzare questi fondi come volano per una nuova crescita dell’economia del nostro territorio, che permetta di accorciare il gap infrastrutturale che duramente lo penalizza. Non dobbiamo essere appagati solo perché occupiamo un posto in una cabina di regia dove prevalgono interessi non generali, interessi che non rispondono ad uno sviluppo omogeneo e sostenibile della nostra provincia. Non tener conto degli errori del passato sarebbe deleterio per il nostro futuro. Un appalto, un’opera pubblica, deve essere intesa come fattore economico moltiplicatore, un valore aggiunto per ricchezza e sviluppo. Ad esempio: la costruzione di una nuova diga, con la sua acqua permette agli agricoltori di raddoppiare la produzione e alle imprese agroalimentari di moltiplicare la lavorazione e la trasformazione degli stessi raccolti. Di contro, bisogna assolutamente evitare le costruzioni delle cosiddette “cattedrali nel deserto” (vedi i nastri trasportatori del porto di Manfredonia, vedi gli accordi di programma per la stessa Manfredonia, vedi l’interporto di Cerignola, ecc…)”.
A l’Immediato lo stakeholder acquedottistico cerignolano ha evidenziato che da anni il settore degli appalti delle costruzioni, dei servizi, delle infrastrutture e dei trasporti è in crisi. “Non si tratta solo di una crisi congiunturale, ma di una strozzatura, causata dall’applicazione e approvazione del correttivo del Codice degli Appalti. Noi vogliamo lanciare un grido di allarme per le nostre imprese, per dire basta: non possiamo più essere gli unici a subire questo fenomeno, le imprese stanno andando via, stanno migrando. Nel settore degli appalti, escluse le aziende manifatturiere dell’agroalimentare, tutti hanno difficoltà. Siamo stanchi di sentire Rup che ad ogni minimo cenno di difficoltà si fermano con quesiti di interpello all’Anac, perché non vogliano prendersi la responsabilità. Questo clima di paura sta incrementando ancora di più la crisi”.
La legge
Il nuovo Codice dell’aprile del 2016, secondo le ambizioni del presidente dell’Anac Raffaele Cantone, avrebbe dovuto essere “chiaro, comprensibile, completo e sistematico”. Ma l’avvocato Cancrini, con esempi alla mano, ha dimostrato che si trattava solo “di propaganda” e che la riforma è “scadente”. Si voleva ridurre il numero degli articoli, accompagnando il codice ad una “soft law” di decreti attuativi, ma questi ultimi una volta emanati- e sono ben 50- accresceranno la mole di articoli e codicilli. L’effetto principale, ha continuato l’esperto, è stato nel breve termine una forte riduzione del numero degli appalti ed una serie di blocchi nelle pubbliche amministrazioni del Paese. La stagnazione si sta prolungando ben oltre la “fase di avvio” su qualificazione delle stazioni appaltanti e sull’albo dei commissari di gara. “Ci siamo trovati a discutere del correttivo quando ancora non entrano in vigore i decreti”. La difficoltà interpretativa del nuovo Codice inoltre ha aumentato enormemente gli atti della giustizia amministrativa. “Nel corso degli ultimi 5 anni il Consiglio di Stato ha emanato 48 decisioni, mentre prima l’adunanza plenaria era un evento- ha aggiunto il docente – oggi il Consiglio di Stato si riunisce ogni 15 giorni, con un eccesso di contrattualistica e sentenze spesso di segno opposto, che determinano una difficoltà operativa, con regole difficilmente applicabili”. Che fa l’amministrazione il cui bando di gara si trova travolto dai ricorsi, con sentenze e giudizi contrastanti? Non può che bloccarsi, rischiando di de finanziare l’opera, è ovvio.
Le incoerenze
La nuova disciplina degli appalti ha come elementi fondanti non solo la logica della concorrenza, ma anche la lotta alla corruzione e la trasparenza. Ma è proprio su questi due asset che ci sono le maggiori contraddizioni. “Abbiamo creato un meccanismo che anziché sciogliere e semplificare sta appesantendo con le sue patologie. Siamo passati da amministrazioni del fare ad amministrazioni del far fare, ma il far fare significa spesso il non fare nulla”, è stato il monito di Cancrini.
Riqualificare le stazioni appaltanti dovrebbe essere il faro di ogni amministrazione, ma oggi mancano le competenze ed essere nominati Rup da un ingegnere capo può rappresentare anche uno “scherzo mancino”, ha scherzato.
Sono 2 i temi di maggiore discussione nel mondo accademico e all’Anac, secondo il professore. Il primo riguarda la suddivisione in lotti, che per una generazione post Tangentopoli cresciuta con il mito del rischio del frazionamento, appare oggi una scelta ardita, sebbene sia volta a favorire la partecipazione delle Pmi agli appalti, in un contesto in cui le grosse imprese edili e infrastrutturali, con le mega coop rosse in testa, sono ormai sommerse di debiti.
Il secondo è legato alla famosa “offerta economicamente più vantaggiosa”. Anche in questo caso, negli anni Novanta, dopo la fine della Prima Repubblica, il legislatore scelse il criterio del massimo ribasso per sfuggire al contenuto discrezionale della decisione della commissione di gara. Quale criterio dà garanzia di una maggiore trasparenza e dell’assenza di fenomeni corruttivi? Difficile rispondere, ma almeno non ci sono più ribassi paurosi, che inducono le imprese vincitrici ad usare materiali di pessima qualità.
La norma comunque ha complicato le cose anche per gli appalti di piccola taglia. Il 90% degli appalti del Paese viene applicato secondo l’articolo 36. Vi sono le chiamate dirette, in assenza di pubblicità e con procedure negoziate. In barba alla trasparenza si privilegia sempre l’impresa locale. Ma il nuovo codice punta alla massima trasparenza. Pertanto i Rup stanno facendo “una cosa sola”, ha specificato il prof: stanno facendo i sorteggi. Un metodo questo che non necessariamente premia coloro che potrebbero eseguire l’opera meglio degli altri. Ci si affida al caso.
Infine il nuovo codice regola l’accesso agli atti, trasformando questo strumento in un accesso civico, il che potrebbe ingenerare “la tendenza ad esporre le amministrazioni al pubblico ludibrio per ogni appalto”.
Esperienze&Reazioni
Non sono mancati i commenti. Molti progettisti sono assai stressati dalle nuove norme, come hanno confermato alla nostra testata web. L’ingegner Alfredo Ferrandino ha detto di trovarsi in difficoltà quando deve rispondere alla progettazione formulando le offerte. “Non sempre nel disciplinare di gara viene indicato con chiarezza cosa si intende per opere aggiuntive. Quali sono le migliorie? E come vanno valutate? Andrebbero individuati dei criteri da parte della pubblica amministrazione, altrimenti si rischia di andare fuori dai paletti”. L’ingegner Giovanni Battista Mancini contesta in primis la metodologia di scelta della ditta. Se il massimo ribasso creava della disparità tra piccole imprese e imprese grosse e “portava sempre problemi”, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa tutto si sposta sulla discrezionalità della commissione. Ma chi giudica è all’altezza? Ha le competenze adatte per valutare il progetto? Questi i dubbi cruciali del giovane tecnico. “Il Comune di Foggia sta reggendo con un solo ingegnere, dobbiamo rapportarci con un’unica persona. Chi sta soffrendo di più sono i privati”.
“È stato un incontro molto interessante, l’avvocato Cancrini ha evidenziato alcuni aspetti che il nuovo Codice degli Appalti non chiarisce- ha messo in evidenza l’ingegner Pippo Cavaliere, direttore dei lavori al Deu e in Fiera e progettista di molteplici altri appalti in Puglia per aziende private e pubbliche- Quando ha parlato del Consiglio di Stato che è costretto a riunirsi continuamente, dice una cosa vera. Ci troviamo di fronte a sentenze contrastanti. Il nuovo Codice inoltre ha ridotto notevolmente la possibilità del subappalto a favore di una suddivisione per lotti. Una novità che va in netto contrasto con la disciplina precedente. Che la quota di subappalto sia diminuita è fortemente negativo, sono sfavorite in questo modo le piccole imprese del territorio, che vivono di subappalti, perché mai riuscirebbero a concorrere alla gara di una grande commessa”. Cavaliere spiega nel dettaglio la novità che complica non poco i calcoli di un direttore di lavori. Nel precedente Codice infatti, l’impresa iscritta a tutte le categorie si ritrovava nel bando di gara una divisione in categorie prevalenti, per le quali la facoltà di subappaltare le opere era limitata al 30%, e categorie scorporabili totalmente subappaltabili al 100%. Ebbene, il nuovo Codice lascia invariate le categorie scorporabili, ma assomma al 30% del totale, le opere che possono essere affidate ad imprese terze.
“Le parole di Cancrini sono sante verità”, ha rimarcato anche l’ex ingegnere capo della Provincia Potito Belgioioso, oggi commissario dell’Ente Fiera. “C’è una confusione tra la norma e i regolamenti, col massimo ribasso si aveva la certezza, invece oggi tutto dipende dalle competenze della commissione di gara. Ma il problema vero resta il meccanismo dei ricorsi, andrebbe modificato. Prendiamo l’Orbitale di Foggia, il contenzioso è durato 3 anni, quanto la vita naturale di un’opera. Io credo che si debbano emanare regole più stringenti per i ricorsi, si deve poter avviare l’opera anche in presenza di contenziosi, per stroncare il meccanismo che blocca la P.A. e il rischio di de finanziamento”.
Il caso Orbitale
Ha citato l’Orbitale e la “guerra” di ricorsi, condotta dai secondi e terzi classificati contro Claudio Favellato, anche l’assessore regionale al Bilancio Raffaele Piemontese che ha raggiunto gli imprenditori per un saluto. “Sono passati 6 anni e due mesi da quando l’ex sindaco Gianni Mongelli ottenne le risorse Cipe per opere immediatamente cantierabili. C’è una applicazione rilassata dell’avverbio immediatamente. Di chi è la colpa? Non certo solo di politici e burocrati, la difficoltà del nostro Paese sono attribuibili alla classe dirigente diffusa”. Come tradurre in maniera più veloce gli stanziamenti in una cornice pubblica, che grazie ad Anas e Rfi ha migliorato i dati degli appalti pubblici? L’amministratore della Giunta Emiliano non ha dubbi: è la dirigenza pubblica a fare la differenza. “Far entrare un dirigente ciuccio nella pubblica amministrazione può sembrare irrilevante, ma impatta molto e genera povertà”, ha concluso, annunciando che la prossima sfida saranno le Zeu (zone economiche speciali) per il corridoio Adriatico, per candidare pezzi di territorio con le autorità portuali a mega appalti.